מדיניות הרווחה בישראל מצטיינת בריכוזיות רבה – היא מצמיחה תלות ומגבירה חולשה של קבוצות נזקקות מצד אחד, ומחזקת את פקידי וארגוני הרווחה מצד אחר. מדיניות חברתית אלטרנטיבית מתבססת על העברת משאבים ציבוריים לידי אזרחי המדינה, בפרט לידי קבוצות חלשות, ועל מניעת ריכוזם של משאבים אלה בידי קבוצות מצומצמות ומיוחסות.
שירותים ייחודיים לחלשים = שירותים דלים
כדי להבטיח את מרב השוויון בחלוקת המשאבים בין האזרחים, ואת שמירת רמתם לאורך זמן, יש הכרח לספקם על בסיס קריטריונים אחידים ושווים לכל נפש. שירותים ייחודיים לחלשים סופם להפוך לשירותים דלים, הכרוכים בהתערבות בחיי האנשים. הרפורמה שיזם שר העבודה והרווחה, ישראל כץ, מסוף שנות השבעים, אשר העבירה את תשלומי הקצבאות לידי מערכת הביטוח הלאומי, אמנם הייתה מבוססת על תפיסה זו, אך בחלוף השנים שבה מערכת העבודה הסוציאלית והעצימה את הריכוזיות שלה, וביטלה במידה רבה את הישגי אותה רפורמה. תהליך הצטמצמות הריכוזיות, שאפיין במידה ניכרת מערכות שלטון בתחומים רבים מאז קום המדינה, לא חל על מערכות הרווחה, החינוך והקליטה. אדרבא, נראה שבמערכות אלה, ובמערכת הרווחה, במיוחד, חל תהליך של התרחבות השליטה והעצמת הסמכויות המרוכזות בידיה. לתהליך זה יש השלכות קשות, מבחינה חברתית ומוסרית, על קבוצות שבטיפולם של מוסדות וארגוני הרווחה, ובעקיפין גם על מערכות משיקות.
בירוקרטיית הרווחה מממשת אינטרסים שלטוניים
אני סבורה, בהמשך למחקרי על קליטת עולי אתיופיה ופעילותי לצד אזרחים הנאבקים נגד מדיניות משרד העבודה והרווחה, ובדומה לחוקרים נוספים (כמו פירסון, וייר, מקינטוש ואיליץ' בעולם, ומרקס, הנדלמן, זוהר והיינריך בארץ), כי מערכת התיווך של שירותי ופקידי הרווחה של המדינה אינה משרתת את המטרה ה"אמיתית" של מדינת הרווחה, זאת משום שמטרתן המרכזית, הגלויה או הסמויה, של מערכות רווחה, שראוי לכנותן "ביורוקרטיית הרווחה", היא מימוש אינטרסים שלטוניים אינטרסים של המדינה כמערכת שליטה, של מנגנוני הרווחה עצמם ושל אנשי המקצוע (פרופסיונלים) הפועלים בתוכם. באמצעות ארגוני הרווחה, שמטרתם המוצהרת היא לסייע לפרטים ולקבוצות "נזקקים", פועל השלטון לחיזוק אחיזתו בנכסי הכלל, ולספיגת מתחים להתארגנות מחאה אפשרית של קבוצות ופרטים מקופחים. באמצעות שליטה בארגוני הרווחה יכול השלטון "לקנות" את נציגי הקבוצות החלשות ולקשור אליו, במחויבות הדוקה וקבועה, את הקבוצות החזקות יותר, כך שעיקר המשאבים המוקצים ל"רווחה" נשארים בשליטתו. חלק מהמשאבים ומהסמכויות הוא מקצה ל"שותפיו", ורק מעט מגיע ל"נזקקים". בתהליכים אלה הקבוצות החלשות נחלשות עוד יותר, ותלותן במערכת שירותי הרווחה גוברת. במקביל, גוברת גם העוצמה המרוכזת במערכת ומופעלת באמצעותה, מתרחבות הסמכויות בידי אנשי המקצוע ומעמדם מתחזק.
מדיניות הרווחה הקיימת, וההתמקדות פה היא בעיקר על משרדי ממשלה וארגונים סמי-ממשלתיים העוסקים ב"סעד" וב"קליטה", מתבססת על הגדרת אוכלוסיות כבעלות "בעיות מיוחדות". מדיניות זו מטפחת את תלותם של הנזקקים בפקידי מערכות הרווחה, ומגבירה את חולשתם לאורך זמן.
חסות ושליטה על עולים
מעבודת השדה שעשיתי, במסגרת עבודת הדוקטורט שלי, מצאתי, שמדיניות קליטת עולים בישראל מאז הקמתה מצטיינת בחסות ובשליטה ביורוקרטית על העולים באמצעות ריכוזם במסגרות קליטה, החל מהמעברות ומחנות המעבר לעולי צפון אפריקה (בעיקר) בשנות החמישים, מרכזי הקליטה בשנות הששים והשבעים (לעולי מזרח אירופה בעיקר), עד למרכזי הקליטה וכיתות הקלט לעולי אתיופיה בשנות השמונים, התשעים, ועד עצם ימים אלה. מדיניות הקליטה המפרידה סתרה בעבר, וממשיכה לפעול בסתירה לכל מטרה מוצהרת של "קליטת עולים". היא שימשה בעבר, כפי שהיא עושה זאת היום, כשיטה לשליטה בתקציבים המיועדים ל"טיפול" ב”בעיה המיוחדת" של עולים, ולשימור מונופולים של "טיפול" בעולים, המנציחים את ביורוקרטיית הקליטה המסועפת בישראל.
השלכותיה של מדיניות זו הן שליטה בעולים, עיכוב השתלבותם לשנים רבות וצמיחת הקיטוב המעמדי-עדתי, המכה בנו פעם אחר פעם. גם תוצאותיה של הקליטה המפרידה של עולי אתיופיה מהחברה הרחבה, כמו בעבר ביחס לקליטת עולי צפון אפריקה, התגלו, כצפוי, במדדי המצוקה המוכרים, שיעורי אבטלה ופשיעה גבוהים ושיעורי רמת השכלה – כמו תעודות בגרות והשתלבות בהשכלה הגבוהה – נמוכים. דוגמת קליטת עולי אתיופיה מלמדת גם על כך, שלא המחסור בתקציבים הוא שפגע בהשתלבותם המוצלחת. אולי אף ההפך הוא הנכון. במחקרי מצאתי, שלו הועברו תקציבי עלות הפעלת מרכזי הקליטה ישירות לידי העולים, כפי שנעשה הדבר ביתס למרבית עולי רוסיה, יכלו העולים לרכוש בהם דירות מייד עם עלייתם ארצה. דבר זה היה מאפשר את השתלבותם המיידית בשוק העבודה ובמערכת החינוך.
אינטרסים ביורוקרטיים ומעמדיים בהוצאת ילדים מחזקת הוריהם
מתוך פעילות של כמעט עשור שנים, שנה הייתי מעורבת במאבקים של הורים כנגד רשויות הרווחה ברמת המחלקות המקומיות, המחוז והמטה, כנגד בתי המשפט, מוסדות פסיכיאטריים, גורמי אבחון וטיפול הקשורים למשרד העבודה והרווחה, למדתי, כי ממדי השליטה של מערכת העבודה הסוציאלית באוכלוסיות המטופלות על ידיה, והשלכותיה החברתיות-מוסריות, מקיפות וקשות אף יותר מאלה של מערכות הקליטה. הייתי עדה למקרים רבים שבהם פגעה מערכת העבודה הסוציאלית בפרטים ובמשפחות שבטיפולה בתהליכי הוצאת ילדים לאימוץ, בהוצאת ילדים מחזקת הוריהם לפנימיות ובמאבקים בין הורים להשגת חזקה על ילדים. 2,282 פניות של פרטים הגיעו בשתי שנות קיומה הראשונות של עמותת הורל'י (הורים למען ילדים) שהייתי שותפה בהקמתה, ובהן דווח על שרירות ואטימות לב, על נקמנות ועל שיקולים לא "מקצועיים" מצד עובדים סוציאליים והנהלת משרד העבודה והרווחה. ממוסדות רבים בהם מוחזקים "ילדים במצוקה" (ישראל היא בין המדינות המובילות בעולם בשיעורי ילדים השוהים במוסדות) מגיעים דיווחים קשים על התעללות ומניעת הזדמנויות חינוכיות וחברתיות. הוצאת תינוקות מהורים מקבוצות חלשות לאימוץ בידי הורים מקבוצות מבוססות יותר היא תופעה קשה, שאין הציבור נחשף לה בגלל "קשר השתיקה" שעמו משתפת התקשורת פעולה עוד מאז חטיפת ילדי תימן.
שליטה על קבוצות חלשות
הציבור בכללותו מאמין, כי מערכת הרווחה ומוסדותיה מיטיבים עם הנזקקים שבשולי החברה. הערכה זו שונה באופן משמעותי מהמציאות. מערכת העבודה הסוציאלית, שב"טיפולה" נמצאות קבוצות גדולות וחלשות, המוגדרות "אוכלוסיות במצוקה”, מהווה חלק ממערך יחסי הכוח החברתיים. היא משמשת אמצעי שליטה ביורוקרטי של קבוצות חזקות על קבוצות חלשות, ומצמיתה את תלותן של האחרונות בפקידי המדינה, בכלל, ובמערכת הביורוקרטית-טיפולית, בפרט. העובדים הסוציאליים מקבלים ממוסדות השלטון סמכויות מרחיקות-לכת בטיפול באוכלוסיות רבות ומגוונות, כמו ילדים ונוער, קשישים, נכים, עולים חדשים, משפחות חד-הוריות ועוד, המטופלות כקבוצות "נזקקות", במצוקה", או ב"סיכון". בדרך זו מתאפשרת שליטה עקיפה בקבוצות נרחבות באוכלוסייה. השליטה הזו משרתת במישרין את המערכת הביורוקרטית- טיפולית ואותן קבוצות באוכלוסייה, המתפרנסות מן המערכת הזו, ומאפשרת בעקיפין לממש אינטרסים שונים של ראשי השלטון ושל הקבוצות התומכות בהם. שיטה זו מאפשרת להעביר משאבים בלא לוותר על כוח ושליטה מאורגנים, כאשר תקציבי עתק מועברים למוסדות ה”מטפלים" ב"נזקקים" לשם מימון משכורות וטיפוח מנגנוני "טיפול" ביורוקרטיים-פרופסיונליים.
מטופלים דלי אמצעים מול עצמת מומחי הרווחה
העובדים הסוציאליים באים ברובם משכבות חברתיות מבוססות, יחסית. השיח המקצועי שלתוכו הם מוכנסים, ובתוכו הם מתחנכים בתהליך הכשרתם, רווי באידיאולוגיה הומניסטית, המבטאת מחויבות מוסרית עמוקה לסיוע לזולת, יחיד או קבוצה. בפועל, מכוח תפקודם במסגרת ביורוקרטיית הרווחה, העובדים הסוציאליים הם פקידים תופסי עמדות במערכת שלטונית, ובה-בעת, מכוח הכשרתם המקצועית, הם גם מומחים במסגרת פרופסיונלית ממוסדת. הצירוף של שתי העמדות האלה, שאליו יש להוסיף לעתים קרובות גם את השיוך העדתי והמעמדי של העובדים הסוציאליים (אשכנזים או מזרחים ותיקים, ממעמד בינוני או בינוני-גבוה) מבנה ומעצים את המרחק החברתי ואת יחסי הכוח-תלות בקשרים שבין העובדים הסוציאליים ללקוחות שלהם. כתוצאה מאופי היחסים הנרקמים בין פקידי הרווחה ללקוחותיהם ומהמרחק החברתי הצומח ביניהם, נוטים הפקידים לראות בפונים אנשים האשמים במצבם.
הפונים ניצבים מול ממסד הרווחה בעמדת נחיתות כפולה. חולשתם היא חולשת דלי האמצעים, מול בעלי האמצעים, אבל גם חולשת ההדיוט מול מומחה. יתר על כן, בהיותם חלק ממערכות השלטון, משמשים את העובדים הסוציאליים קשריהם עם פקידי ארגונים נוספים כדי לחזק את מעמדם הארגוני האיתן ביחס לפונים אליהם. העובדים הסוציאליים פועלים בשיתוף עם עמיתיהם במערכת, ובעיקר עם הממונים עליהם, בתוך המחלקות וברמות המחוז והמדינה. שיתוף פעולה זה מבטיח גיבוי גורף, כלל מערכתי, לפעולות ולהחלטות של העובד הבודד בטיפולו בפונה. הוא מחזק ומרבד את המרחק בין הפקידים לפונים. כמו כן, מערכת הרווחה פועלת בתיאום עם מערכות שלטון נוספות. לעובדים הסוציאליים יש קשרי עבודה הדוקים עם מוסדות שלטון כמו בתי-משפט, משטרה, השירות הפסיכולוגי ועוד. קשרי גומלין אלה, ויחסי החליפין בין מערכות השלטון, מצמיחים חזית רחבה וחזקה של עובדי מדינה בתחומים שונים של טיפול באוכלוסייה, פיקוח עליה וניהול אורחות חייה. אם פונה מקבל טיפול בלתי-הוגן ומתקומם, הוא מגלה שהמערכת מגייסת מולו גם את יוקרתה המקצועית וגם את כוחה הביורוקרטי. אם יתלונן בפני מנהל המחלקה, הוא עלול למצוא עצמו מול מחלקה המקנה גיבוי לעובד המבוקר. אם ימשיך במאבקו ויגיע להנהלת המחוז של משרד העבודה והרווחה, או להנהלה הראשית של המשרד, ימצא שהמערכת כולה מתואמת ברשת ההגנה הניתנת לעובדיה, כמעט ללא סייג. התגייסות זו מיועדת למנוע איום על השליטה המקיפה והבלעדית של העובדים הסוציאליים על תחום הרווחה ועל אוכלוסיית ה"נזקקים" לשירותי הרווחה. שליטה זו מבוססת על טענה לידע מקצועי בלעדי. ערעור עליה עלול לאיים על תביעת המונופול של המומחים. הפונה יגלה לא פעם, שגם בתוככי בית-המשפט פועלים האינטרסים של שכבת המומחים ושיקולי המערכות המטפלות ולא רק הדאגה לצדק. בית-המשפט והעובדים הסוציאליים פועלים בשיתוף הדוק, ולהם אינטרסים משותפים. בית המשפט נותן אמון רב בעובדים הסוציאליים, כפי שהוא נותן אמון במומחים אתרים, רופאים אנשי-ביטחון וכדומה. הוא מניח שהם חסרי פניות אישיות, אובייקטיביים ומקצועיים, ורואים לנגד עיניהם את טובת המקק בלבד.
כשהנזקק קטין, ההנחה הזו מתחזקת עוד יותר. הפונה הוא צד פסיבי בדיונים המשפטיים. בדרך-כלל אין שומעים את דבריו אלא בעיקר את עורכי-הדין, המדברים במקומו. גישה זו מתאימה לבית-המשפט, שמצד אחד חייב לעמוד בקצב תיקים המגיעים לדיון, ומצד אחר, מעדיף לצמצם את אחריותו בנושאים רגישים, כמו חזקה על קטינים. שיתוף הפעולה בין המערכות מוכיח את עצמו גם במקרים שבהם הפונה שנפגע מבקש להסתייע באמצעי התקשורת, כדי לעורר הד למאבקו. הניסיון להיעזר בביקורת ציבורית באמצעי התקשורת נתקל בקשיים ניכרים. הסיכוי להביא לידיעת הציבור הרחב מאבק נגד החלטות עובדי הרווחה בתמיכת בית-המשפט, הוא קלוש. החוק מבטיח שהטיפול התקשורתי יעבור סינון משמעותי. נגישות הפונה, כאזרח יחיד, אל אמצעי התקשורת, מוגבלת בהשוואה לנגישותם של נציגי הרשויות. גם הזכות השמורה לרוב לעובדי הרווחה, כמו לפקידי מוסדות שלטון אחרים, להגיב על פרסומים ביקורתיים, מצמצמת מראש את סיכויי השפעת הפונים באמצעות התקשורת. העיתונות המקומית נגישה לביקורת מעט יותר, אולי משום שהיא נחשבת פחות ומאיימת פחות על ארגוני הרווחה.
הפתרון – העברת המשאבים ישירות לנזקקים
לבסוף, מדיניות רווחה, שתחליף את ביורוקרטיית הסעד, צריכה להתבסס על כלים שיצמצמו את תפקידי התיווך שבידי עובדי רווחה ויעבירו משאבים ישירות לקבוצות חלשות. העברת המשאבים לנזקקים, במקום למוסדות ולמנגנונים ביורוקרטיים, היא האלטרנטיבה למונופול של המדינה על הטיפול בקבוצות ”במצוקה". המשאבים שבשליטת הפרט יאפשרו לו לבחור בשירותים שהוא נזקק להם בלא תלות בפקידי מדינה ובשירותיה המונופוליסטיים של המדינה. העברת המשאבים חייבת להתבסס על עקרונות אחידים, השווים לכל נפש. צמצום שליטת המדינה ברווחת אזרחיה והעברת המשאבים לידיהם יעודדו פעילות קהילתית של פרטים וקבוצות לטובת עצמם וקרוביהם, ויאפשרו לרשויות המקומיות לטפח מערכות שירותים בקהילה.
